（一）高質量發(fā)展是長三角一體化的根本要求

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，這是中國特色社會主義進入新時代的基本特征，也是推進我國經濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。突如其來的新冠肺炎疫情雖然對我國宏觀經濟造成了一定的沖擊，但經濟運行的基本面和總體方向沒有改變，高質量發(fā)展的目標定位沒有改變。長三角地區(qū)是我國經濟發(fā)展最好的區(qū)域之一，但距離真的高質量發(fā)展的要求還存在差距，如區(qū)域內經濟發(fā)展不平衡，產業(yè)結構布局不夠合理，基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務水平尚待改進等。將長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并將其發(fā)展戰(zhàn)略定位為“一極三區(qū)一高地”，就是要在更高起點上推動長三角一體化更高質量的發(fā)展。通過一體化的高質量發(fā)展，深入推進實施區(qū)域協(xié)調的發(fā)展戰(zhàn)略，探索一體化發(fā)展的最優(yōu)路徑；統(tǒng)籌發(fā)揮區(qū)域內各地區(qū)比較優(yōu)勢，增強長三角地區(qū)的整體實力；逐步提升長三角地區(qū)在世界經濟格局中的能級和水平，促進我國參與全球合作和競爭。真把長三角打造為引領全國高質量發(fā)展的樣板區(qū)和區(qū)域一體化發(fā)展的示范區(qū)，同時也為全國高質量發(fā)展提供動力源和牽引力。

（二）高質量發(fā)展是長三角一體化發(fā)展的基本路徑

高質量發(fā)展關鍵要看是否使創(chuàng)新成為第一發(fā)展動力，是否使協(xié)調成為內生發(fā)展特點，是否使綠色成為普遍發(fā)展形態(tài)，是否使開放成為發(fā)展必由之路，是否使共享成為根本發(fā)展目標?！皠?chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念不僅是我國經濟高質量發(fā)展的基本特征，同時也成為長三角一體化發(fā)展的基本路徑。一是堅持創(chuàng)新共建。長三角地區(qū)是我國產學研一體化程度最高的地區(qū)之一，但與一些發(fā)達國家的代表性城市群相比，長三角地區(qū)仍然在核心技術、人才流動、產學研結合等方面存在不足，需要通過打造區(qū)域創(chuàng)新共同體，共同完成技術創(chuàng)新體系的協(xié)同推進。二是堅持協(xié)調共進。長三角地區(qū)中的上海市發(fā)展遙遙領先，但其“龍頭”的擴散效應不足；江蘇省的蘇北地區(qū)以及安徽省都還存在著發(fā)展不平衡的問題，需要著眼于一盤棋的整體謀劃，推動跨界區(qū)域合作，實現(xiàn)分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的協(xié)調發(fā)展格局。三是堅持綠色共保。長三角地區(qū)工業(yè)發(fā)達使得區(qū)域生態(tài)環(huán)境相對脆弱，能耗、廢水廢物排放相對較高，需要持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境的共保聯(lián)治，探索綠色生態(tài)下的經濟發(fā)展新模式。四是堅持開放共贏。在新一輪開放發(fā)展的大環(huán)境下，長三角地區(qū)作為承接國內外發(fā)展的重要區(qū)域，需要適宜國際交流、聯(lián)系的環(huán)境。五是堅持民生共享。經濟發(fā)展的最終目的是保障和改善民生，長三角地區(qū)高質量發(fā)展就是要通過增加高質量的公共服務供給，使生活在此的居民有更多的獲得感和幸福感，實現(xiàn)人的發(fā)展和人民的共同富裕。

二、稅收政策促進長三角一體化高質量發(fā)展的著力點分析

（一）稅收政策作為國家宏觀經濟調控的重要手段，主要通過彌補市場失靈、分擔風險和不確定性助力長三角地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展

多年來，我國一直致力于建設創(chuàng)新型國家，完善科技創(chuàng)新體制機制，建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創(chuàng)新體系。在新型創(chuàng)新體系的構建過程中，盡管我國各類主體的創(chuàng)新能力和水平在不斷提高，但許多關鍵性核心技術受制于人，如果不把創(chuàng)新作為第一動力，在未來的全球競爭中將處于不利之地。然而，創(chuàng)新活動往往風險較高且收益不確定，外部經濟效應較強，容易引發(fā)“搭便車”現(xiàn)象，從而導致企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展積極性不足。稅收通過彌補市場失靈、分擔風險和不確定性助力創(chuàng)新發(fā)展。在稅收政策中融入各種激勵創(chuàng)新發(fā)展的政策要素，并以稅收政策直接或間接的傳導機制激勵企業(yè)的創(chuàng)新行為。

（二）稅收政策作為收入分配政策的重要方面，主要通過價格傳導機制推動長三角地區(qū)協(xié)調發(fā)展

稅收政策作為收入分配政策的重要方面，主要通過價格傳導機制影響經濟運行。通過稅收優(yōu)惠政策，可以調節(jié)市場的需求與供給，發(fā)揮政策定向調節(jié)作用。稅收的調節(jié)作用，并輔之相關制度和政策的完善，可以合理調節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關系，保護合法收入，增加低收入者收入，擴大中等收入群體，調節(jié)過高收入，清理規(guī)范隱性收入，取締非法收入，進而促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

（三）稅收政策作為影響企業(yè)經濟效益的重要變量，主要通過矯經濟行為的負外部性引領長三角地區(qū)綠色發(fā)展

綠色發(fā)展是當今世界潮流，是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的內在要求，更是新時代我國人民對美好生活的迫切需要。目前我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題的根源在于其具有較強的負外部性，而解決負外部性的最優(yōu)方式之一就是通過稅收的課征使外部成本內部化，消除私人成本、收益與社會成本、收益之間的不一致，通過在經濟中嵌入“綠色稅楔子”，發(fā)揮稅收替代效應與收入效應的聯(lián)動機制，引領綠色發(fā)展。

（四）稅收政策作為國際間合作交流的重要橋梁，主要通過營造開放互利的營商環(huán)境擴大長三角地區(qū)開放發(fā)展

稅收政策特別是國際稅收政策在促進開放發(fā)展方面大有可為，可通過建立與更多國家和地區(qū)間的稅收協(xié)定網絡，完善和優(yōu)化境外稅收抵免規(guī)則，鼓勵企業(yè)“走出去”；還可通過制定與國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略相容、與國際稅收秩序相稱的稅收優(yōu)惠政策努力把外資“引進來”，從而發(fā)揮稅收政策的溝通橋梁作用。

（五）稅收政策作為促進經濟社會全面發(fā)展的重要途徑，主要通過保障和改善民生落實長三角地區(qū)共享發(fā)展

共享發(fā)展的核心是民生問題，是為了增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展。因此，必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。稅收政策在落實共享發(fā)展方面應以保障和改善民生為歸宿，盡量消除對民生的負面影響。短期內，可以通過諸如改革個人所得稅扣除項目、降低社會保險費繳費比例等措施立竿見影地發(fā)揮功效；長期看，應促進經濟與社會的全面協(xié)調發(fā)展，通過頂層設計將共享發(fā)展理念嵌入到整個稅制設計體系中，真讓改革紅利公平惠及全體人民。三、促進長三角一體化高質量發(fā)展的稅收政策建議

（一）完善稅收政策助力長三角創(chuàng)新發(fā)展

長三角地區(qū)科技創(chuàng)新資源豐富，科技向產業(yè)轉化經驗豐富，在科技創(chuàng)新發(fā)展領域推動長三角一體化高質量發(fā)展具有良好的基礎。下一步，應通過一些先行先試的稅收優(yōu)惠政策進一步提升長三角整體創(chuàng)新能力，支撐其成為全球科技創(chuàng)新的中心。

1.完善創(chuàng)業(yè)投資的稅收優(yōu)惠政策。經濟轉型依靠創(chuàng)新驅動，而創(chuàng)新離不開資金支持。我國企業(yè)所得稅對創(chuàng)業(yè)投資采用所得抵扣政策，對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人投資于符合條件的科技型企業(yè)，可以按照投資額的70%在股權投資滿2年的當年抵扣相應的應納稅所得額，且不斷擴充創(chuàng)投主體的范圍，形成了普惠性的創(chuàng)投激勵機制，有利于為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供穩(wěn)固的資金支持。但由于稅制設計自身的問題，天使投資個人一旦出現(xiàn)投資損失，無法抵扣投資所得或綜合所得，且天使投資個人從非上市的創(chuàng)投企業(yè)分得的股息紅利無法享受差別化股息紅利的稅收優(yōu)惠待遇。因此，本文建議在長三角地區(qū)試點實施天使投資個人股權投資損失抵扣股權投資所得，當期不足抵扣可無限期結轉抵扣的稅收政策。另外，建議對天使投資個人取得的非上市公司股息紅利實行差別化征稅待遇，提高個人投資者創(chuàng)業(yè)投資的積極性，幫助企業(yè)獲得科技創(chuàng)新所需的資金。

2.健全研發(fā)費用加計扣除政策。研發(fā)是創(chuàng)新的重要方式和載體，各國政府均通過財稅政策給予研發(fā)活動鼓勵與扶持。我國企業(yè)所得稅采用稅基式優(yōu)惠方式，對符合條件的新技術、新產品、新工藝研究開發(fā)費用按50%加計扣除。近年來，為進一步擴大研發(fā)費用加計扣除的政策效果，支持創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，研發(fā)費用加計扣除的比例提高到75%。然而，研發(fā)活動的不確定性可能造成企業(yè)較長時間內并沒有進入獲利年度，較高的加計扣除只能通過增加企業(yè)虧損向以后年度限期結轉扣除。另外，研發(fā)費用加計扣除還會受到企業(yè)所得稅稅率的影響，對不同性質企業(yè)的稅收激勵效果存在差異。短期內，本文建議先在長三角地區(qū)先行試點研發(fā)費用加計扣除形成的虧損向前結轉退稅政策，賦予企業(yè)更多可靈活支配的資金以不斷投入研發(fā)；長期看，建議將我國研發(fā)費用加計扣除方式調整為稅收抵免方式，直接對符合條件的研發(fā)費用按一定的抵免比率計算得到抵免額，從應繳納的企業(yè)所得稅稅額中扣除，對于當期不用繳稅的企業(yè)，可以無限期結轉抵免研發(fā)費用，以消除稅率差異對扣除效果的影響，提高研發(fā)活動的稅收激勵效果。

3.調整股權激勵稅收政策。高質量的科技人才是創(chuàng)新發(fā)展的根本保障，長三角地區(qū)作為高層次人才的聚集地，在吸引人才進入、促進人才流動、激勵人才干事等方面應發(fā)揮帶頭作用。許多長三角地區(qū)的企業(yè)通過股權激勵計劃吸引和留住優(yōu)質科研人員，并促進科技成果的轉化。現(xiàn)行個人所得稅對股權激勵按照實施主體的不同實行差異化稅收待遇，對于上市公司的股權激勵，激勵對象需要將股權激勵的行權差價在行權環(huán)節(jié)按照“工資、薪金所得”納稅；而對于非上市公司的股權激勵，激勵對象則可以將行權環(huán)節(jié)的所得遞延至轉讓環(huán)節(jié)，按照“財產轉讓所得”納稅。對此，建議統(tǒng)一上市公司與非上市公司股權激勵的稅收待遇，允許將納稅環(huán)節(jié)遞延至轉讓環(huán)節(jié)，比照限售股的稅收征管方式，按照“財產轉讓所得”課稅，緩解納稅人的資金壓力，增強科技人員的獲得感，激發(fā)職務科技成果轉化的積極性。

（二）完善稅收政策推動長三角協(xié)調發(fā)展

均等、平衡是協(xié)調發(fā)展追求的目標和方向。在推進長三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展過程中，可以通過稅制結構的科學優(yōu)化、稅收優(yōu)惠的清理規(guī)范引導要素公平合理流動，促進產業(yè)合理布局，防止不當?shù)亩愂崭偁帯?/p>

1.優(yōu)化稅制結構。我國目前稅制結構仍以間接稅為主，且稅源集中于生產經營環(huán)節(jié)，以生產經營產生的收入作為課稅對象，主要由企業(yè)作為納稅人。雖然從理論上說間接稅稅負可以轉嫁，但卻構成對企業(yè)資金的占用，在基于同等收入總額的前提下，利潤獲取能力的高低直接決定著企業(yè)的稅負差異和稅負感受，經濟欠發(fā)達地區(qū)相對于經濟發(fā)達地區(qū)的間接稅稅負重。而直接稅中的企業(yè)所得稅以反映企業(yè)綜合盈利能力的“所得”作為課稅對象，在區(qū)域經濟差異客觀存在的情況下，能更好地發(fā)揮協(xié)調作用，保證企業(yè)稅收能力與稅負承擔的一致性。

2.完善地方稅體系。一方面是加速消費稅改革，按照“先由生產轉零售，再由中央轉地方”的實施步驟，將生產地稅源轉向為消費地稅源，促進地方政府為吸引消費、增加地方政府收入而努力改善公共配套措施，營造良好的消費環(huán)境，從而推進公共服務的均等化，促進區(qū)域間的協(xié)調化。另一方面是穩(wěn)妥推進房地產稅立法。房地產稅作為一種財產稅，其立法根本目的是調節(jié)財富分配、促進社會公平，由于計稅依據(jù)為房地產的評估價值，而這一價值與房地產坐落地的經濟社會發(fā)展水平直接相關，因此開征房地產稅可以有效增進區(qū)域間協(xié)調。

3.清理區(qū)域性優(yōu)惠政策。進一步清理區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，下決心破除地方利益的藩籬，堅決制止“稅收洼地”對公平競爭和協(xié)調發(fā)展所帶來的傷害。同時，稅收優(yōu)惠政策需要調整方向，以針對性的產業(yè)優(yōu)惠和行業(yè)優(yōu)惠為主，旨在鼓勵區(qū)域間產業(yè)結構的調整，發(fā)揮經濟發(fā)達地區(qū)高新技術產業(yè)的帶動示范效應，推動經濟欠發(fā)達地區(qū)基礎產業(yè)的跨越式發(fā)展。

（三）完善稅收政策引領長三角綠色發(fā)展

將長三角地區(qū)建立為綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，是實施長三角一體化高質量發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口。①在綠色發(fā)展方面，我國目前已經構建起以環(huán)境保護稅為主，以資源稅、消費稅和企業(yè)所得稅為輔的綠色稅制體系。環(huán)境保護稅的開征，確立了“污染者付費”原則，促進節(jié)能減排意識的形成，以稅收法律替代行政事業(yè)性收費，極大地解決了執(zhí)法剛性不足、地方政府干預等問題。資源稅、消費稅征稅范圍的逐步擴大，有效減少了環(huán)境污染和資源浪費。企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策促進企業(yè)綜合利用資源，鼓勵污染防治企業(yè)的專業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。

1.在立法目的中強化綠色發(fā)展理念。資源稅最初的立法目的更多的是調節(jié)資源的級差收入，對資源開發(fā)、利用過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境問題缺乏制度約束；消費稅的立法目的則主要在于調節(jié)消費結構、引導消費方向、抑制超前消費，對生態(tài)和環(huán)境問題關注不足。作為綠色稅制的重要構成，資源稅和消費稅在改革進程中需要更多地強化綠色發(fā)展理念，真發(fā)揮其綠色稅制的作用。

2.在征稅范圍上強化綠色發(fā)展的調整意圖。現(xiàn)行《環(huán)境保護稅法》僅對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類污染物中的部分項目征稅，征收范圍過窄，造成調控缺位，應探索將揮發(fā)性有機物、二氧化碳等納入其中。消費稅雖經過多次擴圍，但仍需進一步加大對高耗能、高污染類產品的調節(jié)力度，特別是一些難以回收和降解的消費品，如一次性餐具、塑料袋等，應納入征稅范圍，切實引領綠色消費。

3.在稅率設置上強化綠色發(fā)展的調控效果。由于環(huán)境保護稅的稅額標準基本平移了排污費標準，大大低于污染治理的成本投入，矯能力無法得到充分發(fā)揮。消費稅和資源稅也存在同樣問題，特別是資源性產品的稅率設置偏低，如實木地板、木質一次性筷子消費稅稅率僅為5%，油氣資源的資源稅稅率為6%。因此，在三個稅種的稅率設置上，要通過科學測度、合理測算，逐步強化其調控效果，真使綠色稅制發(fā)揮應有作用。

（四）完善稅收政策擴大長三角開放發(fā)展

以“一帶一路”為統(tǒng)領，共建高水平開放平臺、協(xié)同推進開放合作、合力打造國際一流營商環(huán)境，是長三角開放發(fā)展的基本特征，也是將長三角打造為我國對外開放新高地的根本要求。稅收政策在“走出去”和“請進來”兩方面可以有效促進長三角地區(qū)的雙向開放。

1.調整境外稅收抵免政策，鼓勵企業(yè)“走出去”。“走出去”企業(yè)較為關注的一項稅收問題是在境外的已納稅款能否得以充分有效的抵免。以往的分國抵免法造成了不同國家（地區(qū)）抵免限額不能相互調劑使用，占用企業(yè)資金，為此我國已將企業(yè)境外所得抵免方法由分國抵免法改為綜合抵免法，通過“不分國、不分項”的綜合抵免，對同時在多個國家投資的企業(yè)統(tǒng)一計算抵免限額，平衡境外不同國家（地區(qū)）間的稅負，增加企業(yè)可抵免稅額，有效降低企業(yè)境外所得總體稅收負擔。雖然抵免法可以消除國際重復征稅，然而由于該方法在消除重復征稅能力上的局限性以及計算方法上的復雜性，增加了“走出去”企業(yè)的稅收沉沒成本和稅收遵從成本。目前大部分發(fā)達國家均實行免稅法，經濟合作與發(fā)展組織（oecd）的成員國中，有28個國家實行免稅法。為此，本文建議可以先行在長三角地區(qū)試行免稅法，對境內企業(yè)持有境外企業(yè)一定數(shù)量股份而從境外分得的絕大部分股息、紅利給予免稅，進一步消除國際雙重征稅，促進資本跨國自由流動。

2.設置稅收優(yōu)惠政策，實現(xiàn)“請進來”并鼓勵“留下來”。受新冠肺炎疫情沖擊，國際環(huán)境不確定因素影響，全國實際使用外資有所下降，但長三角地區(qū)卻逆勢增長，2020年1～4月，江蘇省增長5.7%，浙江省增長8.9%，上海市增長4.1%。①進一步加大吸引外資力度，可以有效刺激經濟發(fā)展，并強化我國在全球產業(yè)鏈、供應鏈中的地位?？梢酝ㄟ^設置稅收優(yōu)惠政策，鼓勵境外投資者來投資并持續(xù)擴大投資；還可以通過稅收優(yōu)惠政策，吸引高端境外人才到長三角就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。在鼓勵境外投資者持續(xù)在擴大投資方面，現(xiàn)行企業(yè)所得稅政策對境外投資者從中國境內居民企業(yè)分得的利潤直接投資于鼓勵類投資項目，符合一定條件的暫不征收預提所得稅。未來可以進一步擴大稅收優(yōu)惠的力度，在長三角地區(qū)試點實施階梯式預提所得稅稅收優(yōu)惠，對滿足一定年限的投資，設置階梯式預提所得稅優(yōu)惠稅率，直至全額免稅，有效抑制資本外流，激發(fā)境外企業(yè)再投資熱情。在吸引境外高端和緊缺人才方面，長三角地區(qū)可以借鑒粵港澳大灣區(qū)已實施的境外高端人才和緊缺人才個人所得稅“稅額封頂”措施，對在長三角地區(qū)工作的境外高端人才和緊缺人才繳納的個人所得稅已繳稅額超過應納稅所得額15%的部分，由地方財政給予補貼，且該筆補貼免征個人所得稅，吸引境外高端人才和緊缺人才“留下來”。

（五）完善稅收政策落實長三角共享發(fā)展

長三角一體化發(fā)展的終極目標是使發(fā)展成果公平惠及區(qū)域內的人民。稅收政策應在促進社會公平義、推動公共服務便利化等方面發(fā)力。1.進一步扶持重點群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)。就業(yè)是民生之本，是最大的民生。通過稅收優(yōu)惠政策扶持居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進社會和諧穩(wěn)定是稅收政策落實共享發(fā)展的一個重要方面。目前，對高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員、退役士兵等重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)，可按規(guī)定限額依次扣減增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和個人所得稅。在當前疫情長期化、常態(tài)化的背景下，應擴大稅收政策在促進就業(yè)方面的積極作用，特別是加大對市場主體的刺激力度，可采用企業(yè)吸納新增就業(yè)給予工資、薪金的加計扣除，加大職工教育經費扣除比例等措施，減輕市場主體的用工成本，促進就業(yè)市場的穩(wěn)定。

2.進一步促進收入分配公平。自2019年起，我國個人所得稅式從分類征收模式轉變?yōu)榫C合與分類相結合的征收模式，將同屬于勞動所得性質的工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費納入綜合征收范圍，通過設置統(tǒng)一的綜合所得稅率，實現(xiàn)勞動所得的稅負公平。同時，提高個人綜合所得基本費用扣除標準，增設子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、贍養(yǎng)老人、住房租金或住房貸款利息六項專項附加扣除，體現(xiàn)了稅法對民生問題的關注，切實減輕了中低收入者的負擔。作為調節(jié)居民收入分配的一項重要政策工具，個人所得稅未來的改革應進一步促進收入分配公平，包括逐步擴大綜合所得的征稅范圍，可優(yōu)先選擇個體經濟和民營經濟較為發(fā)達的長三角地區(qū)作為試點地區(qū)，探索將經營所得與綜合所得合并，遏制目前部分自然人利用個體工商戶、合伙企業(yè)等套取不當稅收利益的行為。同時，適當下調綜合所得的最高邊際稅率并壓縮個人所得稅稅率級次，降低對勞動所得的課稅強度。另外，進一步完善和細化專項附加扣除內容，如增加與個人健康相關的商業(yè)性保險繳費的扣除，調整贍養(yǎng)老人專項附加扣除的適用范圍，提高住房貸款利息和住房租金的扣除標準，等等。