日前，國(guó)家稅務(wù)總局就《中人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法(修改草案征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。這是發(fā)票管理辦法自1993年12月公布實(shí)施以來(lái)的第三次修改，如果不考慮2019年國(guó)務(wù)院因機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變而對(duì)發(fā)票管理辦法第四條所作的小幅修改，則是自2010年修改后10年來(lái)的一次較大修改。

筆者認(rèn)為，本次修改的最大亮點(diǎn)是確立了電子發(fā)票的法律地位，明確發(fā)票分為紙質(zhì)發(fā)票和電子發(fā)票，與財(cái)政部、國(guó)家檔案局電子會(huì)計(jì)憑證入賬歸檔的相關(guān)制度形成有效銜接。同時(shí)，鞏固深化取消發(fā)票工本費(fèi)、取消發(fā)票保證金、印制發(fā)票由審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎少?gòu)事項(xiàng)等一系列“放管服”改革成果。更值得注意的是，本次修改將數(shù)據(jù)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理理念融入發(fā)票管理之中，為發(fā)票管理現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)。

實(shí)名辦理發(fā)票業(yè)務(wù)

修改草案第十五條規(guī)定，“需要領(lǐng)用發(fā)票的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)持設(shè)立登記證件或稅務(wù)登記證件、經(jīng)辦人身份證明、按照國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門(mén)規(guī)定式樣制作的發(fā)票專用章的印模，向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理身份驗(yàn)證和發(fā)票領(lǐng)用手續(xù)”，第十六條規(guī)定，“稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票時(shí)應(yīng)進(jìn)行身份驗(yàn)證”，第二十一條規(guī)定，“開(kāi)具發(fā)票人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行身份驗(yàn)證”。在發(fā)票的領(lǐng)用、開(kāi)具、代開(kāi)環(huán)節(jié)進(jìn)行身份驗(yàn)證，有利于信用社會(huì)建設(shè)。一方面，可以有效防止納稅人身份被冒用，避免出現(xiàn)“被領(lǐng)票”“被代開(kāi)”“被開(kāi)票”，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，助力打擊使用假發(fā)票、虛開(kāi)發(fā)票等違法行為，營(yíng)造公平的稅收營(yíng)商環(huán)境;另一方面，將發(fā)票業(yè)務(wù)納入實(shí)名辦稅范圍，為進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)票業(yè)務(wù)流程、方便納稅人辦稅預(yù)留空間，可以提升納稅人滿意度和獲得感。

禁止違規(guī)使用發(fā)票數(shù)據(jù)

稅務(wù)部門(mén)不斷探索發(fā)票信息化，最早可以追溯到1994年增值稅防偽稅控系統(tǒng)試點(diǎn)。目前，發(fā)票信息已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，并且是稅收大數(shù)據(jù)的重要來(lái)源。2020年新冠肺炎疫情期間，國(guó)家稅務(wù)總局充分利用發(fā)票與貨物流、資金流高度關(guān)聯(lián)的特點(diǎn)，精準(zhǔn)引導(dǎo)對(duì)接企業(yè)需求，指導(dǎo)各地篩選出湖北與外省有采購(gòu)和銷售關(guān)系、外省與湖北有采購(gòu)關(guān)系且受疫情影響購(gòu)銷不暢的4萬(wàn)余戶重點(diǎn)企業(yè)，推動(dòng)湖北企業(yè)與外省企業(yè)達(dá)成貿(mào)易項(xiàng)目6822個(gè)，成交額達(dá)118億元。發(fā)票數(shù)據(jù)愈發(fā)重要，其安全問(wèn)題不容忽視。因此，修改草案第二十三條規(guī)定任何單位和個(gè)人不得“竊取、截留、篡改、出售、泄露發(fā)票數(shù)據(jù)”，并將其列入第三十七條罰則，在行政法規(guī)層面規(guī)范發(fā)票數(shù)據(jù)應(yīng)用，維護(hù)納稅人信息安全。

引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念實(shí)行差異化管理

修改草案第十五條規(guī)定，“主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)領(lǐng)用單位和個(gè)人的經(jīng)營(yíng)范圍、規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，在5個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)領(lǐng)用發(fā)票的種類、數(shù)量以及領(lǐng)用方式”。通過(guò)納稅人風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別確定納稅人發(fā)票領(lǐng)用種類及數(shù)量，進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)票業(yè)務(wù)從無(wú)差別管理向風(fēng)險(xiǎn)管理、從經(jīng)驗(yàn)管理向數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變，有利于構(gòu)建集約高效的現(xiàn)代化發(fā)票管理模式，向低風(fēng)險(xiǎn)納稅人提供更優(yōu)質(zhì)的辦稅服務(wù)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)納稅人實(shí)施更精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)管控，有利于進(jìn)一步提升發(fā)票管理效能，促進(jìn)納稅遵從。

從制度和技術(shù)兩個(gè)層面推進(jìn)發(fā)票管理現(xiàn)代化

本次修改，基于“保持發(fā)票法規(guī)的連續(xù)性和穩(wěn)定性”的原則，采取的是“一定范圍必要修改”。考慮到發(fā)票管理辦法是發(fā)票業(yè)務(wù)的基本法律授權(quán)和程序安排，不可能過(guò)多涉及實(shí)務(wù)中的程序性問(wèn)題，因此需要在其他配套制度中進(jìn)一步明確，在相關(guān)信息化系統(tǒng)中進(jìn)一步落實(shí)。

在制度層面，一是出臺(tái)電子發(fā)票的具體管理規(guī)范;二是修改發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則;三是完善發(fā)票業(yè)務(wù)相關(guān)的其他規(guī)范性文件，在修改過(guò)程中要體現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間的層級(jí)關(guān)系、銜接關(guān)系和遞進(jìn)關(guān)系，保持好發(fā)票管理制度體系的整體性、系統(tǒng)性和完整性。

在技術(shù)層面，持續(xù)推進(jìn)發(fā)票系統(tǒng)的優(yōu)化完善，提升發(fā)票業(yè)務(wù)智能化水平，可以考慮在以下方面重點(diǎn)發(fā)力：一是精細(xì)化服務(wù)，推進(jìn)發(fā)票領(lǐng)用、開(kāi)具、查驗(yàn)便捷化、個(gè)性化、差異化，改善納稅人辦稅體驗(yàn);二是精準(zhǔn)化監(jiān)管，綜合運(yùn)用“實(shí)名認(rèn)證+風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)”開(kāi)展事中監(jiān)管，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)在線阻斷，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化;三是社會(huì)化協(xié)同，科學(xué)規(guī)劃發(fā)票接口服務(wù)，組織好第三方對(duì)接國(guó)家稅務(wù)總局系統(tǒng)提供發(fā)票開(kāi)具服務(wù)，通過(guò)技術(shù)手段確保數(shù)據(jù)安全。

(作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局大連市稅務(wù)局)

國(guó)稅總局征管司負(fù)責(zé)人解讀發(fā)票管理新模式（2008年）

國(guó)家稅務(wù)總局日前發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)普通發(fā)票管理工作的通知》，對(duì)強(qiáng)化普通發(fā)票管理進(jìn)行了全面部署。文件首次提出了發(fā)票管理32字新模式，即“機(jī)具開(kāi)票，逐筆開(kāi)具；有獎(jiǎng)發(fā)票，鼓勵(lì)索票；查詢辨?zhèn)危蓝录倨?；票表比?duì)，以票控稅”。這一強(qiáng)化發(fā)票管理文件出臺(tái)的背景是什么？新模式又蘊(yùn)涵著什么樣的管理思路？近日，國(guó)家稅務(wù)總局征管司相關(guān)負(fù)責(zé)人接受本報(bào)記者專訪，對(duì)此進(jìn)行了全面解讀。

近年來(lái)，制售假發(fā)票和兜售假發(fā)票的犯罪活動(dòng)在我國(guó)十分猖獗。犯罪分子制售的發(fā)票從手工票到電腦票，從商業(yè)、服務(wù)業(yè)到建筑安裝業(yè)，從一個(gè)省、市到全國(guó)各地的假發(fā)票，包羅萬(wàn)象，應(yīng)有盡有。值得關(guān)注的是，犯罪分子除采取在車站、碼頭、繁地帶肆意兜售這一傳統(tǒng)方式外，還越來(lái)越多地利用移動(dòng)通信和互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段兜售假發(fā)票或從事非法代開(kāi)發(fā)票。假發(fā)票從生產(chǎn)、運(yùn)輸、批發(fā)到銷售，有嚴(yán)密的組織、專業(yè)化的管理和分工，儼然已經(jīng)成為一個(gè)“產(chǎn)業(yè)”。而且這個(gè)“產(chǎn)業(yè)”雖經(jīng)反復(fù)打擊，卻是屢禁不止，規(guī)模越來(lái)越大。

制售假發(fā)票和兜售假發(fā)票犯罪活動(dòng)何以如此猖獗？國(guó)家稅務(wù)總局征管司相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為原因有三：第一是法制不完善，如《發(fā)票管理辦法》對(duì)制售假發(fā)票和非法代開(kāi)發(fā)票違法行為處罰偏輕；第二是管理不到位，一些制度和要求落不到實(shí)處；第三是機(jī)制不健全，發(fā)票管理沒(méi)有形成有效的閉環(huán)狀態(tài)。這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，偽造的人民幣和增值稅專用發(fā)票之所以沒(méi)有大面積泛濫，就是因?yàn)閷?duì)它們的監(jiān)督管理機(jī)制形成了閉環(huán)。比如，人民幣會(huì)反復(fù)回流進(jìn)銀行系統(tǒng)，通過(guò)驗(yàn)證篩選，再投入社會(huì)流通；而增值稅專用發(fā)票是經(jīng)過(guò)交叉稽核檢驗(yàn)后方可抵扣，形成監(jiān)管閉環(huán)，使得假票得到有效遏制。而普通發(fā)票的使用流程是單向的，普通發(fā)票由稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)售后到納稅人使用，再到受票方入賬，即完成整個(gè)流程。由于開(kāi)具的發(fā)票不能回到稅務(wù)機(jī)關(guān)，發(fā)票在開(kāi)具和使用環(huán)節(jié)得不到有效監(jiān)控，發(fā)票開(kāi)具的真實(shí)性得不到驗(yàn)證，形成監(jiān)管空白。而犯罪分子是利用稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有閉環(huán)的漏洞，使用假發(fā)票進(jìn)行稅前列支、抵扣稅款，大肆偷逃稅款。

這位負(fù)責(zé)人指出，消除假發(fā)票買方，必須采取標(biāo)本兼治、打防并舉的方式。所謂“打”，就是要不間斷地打擊制假售假的犯罪行為，通過(guò)破獲大案要案來(lái)遏制假發(fā)票泛濫的勢(shì)頭，“打”是治標(biāo)的主要措施；而“防”是治本的基本內(nèi)容，就是要通過(guò)建立發(fā)票管理的長(zhǎng)效機(jī)制，完善發(fā)票管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，從制度設(shè)計(jì)和管理環(huán)節(jié)上堵塞發(fā)票管理的漏洞。

考慮到目前我國(guó)社會(huì)信用體系尚不夠健全、銀行信息共享度較低的現(xiàn)實(shí)條件，國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)發(fā)票管理長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)歸納了建立發(fā)票管理長(zhǎng)效機(jī)制的基本內(nèi)容，就是“機(jī)具開(kāi)票，逐筆開(kāi)具；有獎(jiǎng)發(fā)票，鼓勵(lì)索票；查詢辨?zhèn)危蓝录倨?；票表比?duì)，以票控稅”。